安全生产执法是应急管理部门的法定职责，是实施安全监管的重要手段和有力抓手。安全生产执法水平和质量的高低，直接关系到法律的尊严、政府的权威和应急管理部门的自身形象。规范安全生产执法工作，是推进依法行政、实现依法治国的重要内容，是推进依法治安、实现安全发展的重要保证，是提升安全生产监管监察执法机关执行力和公信力的重要举措。如何把握安全生产执法工作的内在规律，对于及时消除事故隐患，强化监管执法能力，打牢安全生产工作基础具有重要意义。结合工作实际，就全县安全生产执法工作取得的成效，存在的主要问题以及如何抓好下步工作提出一些建议。
一、主要做法
（一）强化队伍建设。根据省、市、县的部署和部署，按照乡镇应急管理工作“六有”（有班子、有制度、有预案、有队伍、有物资、有印章）建设要求，全县16个乡镇按时按要求组建了由乡镇分管应急管理工作的副乡镇长任主任、相关人员为成员的乡镇应急管理办公室，在各乡镇社会事务管理办公室内加挂了应急管理办公室牌子，统筹协调日常应急管理工作，乡镇应急管理力量进一步充实。形成了政府统筹、社会参与、处置高效的基层应急管理工作机制，基层防范和应对安全生产类、自然灾害类等突发事件，健全完善了县、乡镇救灾网格化管理工作机构。综合减灾救灾能力明显提升。全县共有应急救援人员700余人。同时，多方筹集资金，为每个乡镇交通安全管理站购买电脑、照相机、打印机等办公设备。
（二）强化执法服务。坚持“热情服务，严格执法”的原则，建立和完善了执法人员廉洁自律监督制约机制，严格执行“三不规定”，保证执法检查的公正、严格。把权力当责任，把监管当服务，恪尽职守，严格自律，为企业排忧解难，做到文明执法，严格执法，公平执法，树立了应急管理部门的良好形象。坚持把行政执法与服务企业紧密结合，在加大执法检查的同时，以查隐患、促整改、实现企业安全生产为重点，正确处理安全监管、执法监察与发展经济的关系，做到了安全生产与经济发展有机统一，实现了由“执法就是处罚”向“执法就是服务”的转变。主动帮助企业建立健全安全制度，推动企业安全健康发展。紧密联系企业实际，主动为企业出主意想办法，帮助企业建立健全安全生产管理制度，不断改进操作规程。下发行政处罚决定书6份，责令三停2家，罚款15.2万元。
（三）强化制度建设。为有效规范权力，防止滥用执法权，制定了《安全生产行政执法回访制度》《安全生产行政执法服务承诺制度》《安全监察回避制度》《行政执法办案制度》《案件处理审批制度》《行政执法档案管理制度》《行政执法内部监督制度》《行政执法社会监督制度》《行政执法责任制度》和《行政执法责任追究制度》等相关制度。确保了在查处过程中，既严格执法，认真执法，又尊重客观事实，顾全整体利益，力求使行政执法案件全部符合法定要求，避免错案的发生，维护了安全生产法律法规的严肃性和权威性。确保了执法工作证据确凿、事实清楚、分析透彻、定性正确、程序到位、法律依据明确、处罚严格，确保了无过错案件、无投诉案件。
（四）强化舆论宣传。扎实开展安全执法宣传“六进”（进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位）和“走进科学、贴近基层、贴近实际、贴近群众”活动，通过会议、广播、标语、发放宣传单和板报等方式，深入村组、矿山企业和学校广泛宣传《行政监察法》《行政复议法》和《行政许可法》等法律法规，发放宣传单30000余份；为安全生产行政执法工作营造了良好的舆论氛围。
二、存在的问题
（一）专业知识缺乏。虽然组织开展了相关培训，但由于安全监管执法人员多为“半路出家”，缺乏必要的法律法规和专业知识，执法工作难以正常开展，执法人员整体业务水平仍需进一步提升。
（二）执法手段滞后。由于执法经费、装备不足，缺乏相应的检测仪器和设备。导致安全生产执法检查往往只能停留在“眼睛看”“耳朵听”“鼻子闻”等老一套办法上，难以适应现代执法形势的需要。
（三）执法不到位。“重生产、轻安全”思想意识强，担心安全检查多了，要求严了，影响软环境，致使执法人员在履行安全检查、调查处理、行政处罚等职责时很难到位。
三、对策措施
（一）注重学习教育。做好安全生产执法工作关键在执法队伍的整体素质，学习应该成为安全生产执法工作永恒的主题。一是执法人员应加强自我学习教育。自行制定年度、季度自我教育学习计划，充分利用业余时间，按进度完成自我学习教育，定期对自我教育结果进行阶段性检验。也可以参加相关的职业资格考试，如注册安全工程师、安全评价师等，检验自我教育成果，让自我教育变得更具主动性、积极性。二是组织执法人员进行实践学习。组织执法人员到单位内部不同岗位轮岗实践，加强对安全生产行政执法工作的整体性认识；组织执法人员深入企业了解安全生产实际，掌握各类企业安全生产执法的重点和方法，增强执法人员对安全生产管理的感性认识；组织执法人员到县直相关执法部门以及同行业的经济发达地区安全生产行政执法部门学习取经，借鉴吸收先进的执法经验和方法，同时提高执法人员政治素养和法律意识。
（二）规范执法行为。在安全生产行政执法中，要做到事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确，必须把好调查取证、自由裁量和使用执法文书三个关键环节，确保执法工作做到合法行政、合理行政。一是依法调查取证。证据的规范与否直接关系到事实的认定，所以必须重视案件的调查取证工作，规范调查取证，取得的证据必须符合证据的三个特征，即合法性、客观性和关联性。合法性，指证据首先要符合法定形式，行政执法证据主要有物证、书证、视听资料、证人证言、当事人陈述、鉴定结论等，对有些证据法律对其形式有特别的要求，如证人证言应采用笔录的形式收集，且必须写明调查时间、地点，并由调查人和被调查人签名，复印件必须注明“复印件与原件一致”的字样且在字样上要加盖当事人公章。其次，证据的取得程序要符合法律法规的要求，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，违反正当程序规则收集的证据，如调查取证人员与案件有利害关系，应当回避却没有回避的；收集证据时，未交代有关权利和注意事项以及采用法律法规禁止采用的方法收集的证据材料都不具有合法性，不能作为证据使用。客观性，指证据在社会中实际发生的，或者是实际存在的事实，不能凭主观推测、主观想象或者是人为捏造。关联性，又称相关性，指的是作为证据内容的事实与案件事实之间存在某种联系，其侧重的是证据与证明对象之间的形式性关系，即证据与案件的“时间、地点、人物、原因、过程、结果”六要素相关联。二是规范自由裁量。安全生产法律法规对法律责任的规定上下差距大，这就使执法人员手中有了很大的自由裁量权。要认真梳理执法依据，处罚依据和种类必须符合法律法规的相关规定，依照法律法规进行裁量，不能脱离法律法规。要量化裁量标准，在应急管理部门依法享有的行政处罚权限范围内，对违法行为是否给予行政处罚、给予何种行政处罚和给予何种幅度行政处罚的权限，结合实际情况，对法律法规规定的处罚范围进行量化分解，根据违法事实的轻重及其他实际情况制定详细的裁量标准，做到有据可依，确保公平、公正。追求法律效果与社会效果的统一。妥善考虑处罚决定的可执行效果，既要维护法律法规的尊严，又要考虑到生产经营单位的实际承受能力。如果处罚结果远远超过了企业的承受能力，执行起来就相当的困难，处罚决定就会成为一纸空文，就会影响安全生产行政执法工作的公信力。三是规范执法文书。对于安全生产执法部门来说，如何规范撰写、下发执法文书，不仅关系到安全生产执法部门所作的行政行为是否有效，更关系到执法机关和执法人员的行为是否合法。规范执法文书的选用。依据国家安监总局相关规定，安全生产行政执法文书主要有《整改指令书》《强制措施决定书》《行政处罚告知书》和《行政处罚决定书》等。在执法中必须依据实际情况选用正确的执法文书，不能张冠李戴。例如，在执法检查时，执法人员一般制作《现场检查记录》，检查记录上提出生产经营单位存在的问题。其中往往会忽视一点，《现场检查记录》不能替代《整改指令书》，但《现场检查记录》只是一项重要的原始证据，不能作为责令生产经营单位进行整改的法律文书使用，所以应该及时下达《整改指令书》，并根据整改时间及时进行复查，下达《整改情况复查意见书》，同样，《现场检查记录》也不能取代《整改情况复查意见书》。规范执法文书的制作和送达。执法文书的规范制作既包括文书格式、内容的规范，又包括出具文书的顺序要规范。文书格式的规范是指特定的文书必须使用特定的格式，内容的规范指文书内容要符合客观事实，运用法律法规条款正确，以及在文书中告知当事人应有的合法权利。文书顺序的正确是指出具、送达文书要符合法定的顺序。例如，对生产经营单位作出行政处罚，首先要出具、送达《行政处罚告知书》，3日（工作日）后，才能送达《行政处罚决定书》，而在实际执法工作中，常常是《行政处罚告知书》和《行政处罚决定书》一并下发给被处罚单位。处罚决定书能当场送达的当场送达，不能当场送达的7个工作日内送达，按《民事诉讼法》相关规定，文书的送达方式主要有直接送达、留置送达、委托送达、邮寄送达、公告送达等。在安全生产行政执法中，应优先选用直接送达，直接送达时必须有2名送达人员并在送达文书上签字。如当事人拒绝签收执法文书时，则可以选用留置送达。采取留置送达方式时，必须邀请有关村（居）委会、街道办事处、派出所等基层组织的2名工作人员到场证明，且留置地点必须是当事人的住所。
（三）狠抓执法监督。要建立健全行政执法责任制，按照“谁执法、谁负责”“谁分管、谁负责”的原则，细化岗位执法责任，完善责任追究制度，同时把工作职责分解到各个股室和具体工作人员，明确责任，克服有权无责、权责分离的现象，做到职责明确、权责统一。一是抓好纵向监督，不但上对下有监督权，同样下对上的执法活动也有提出建议的权利。二是搞好横向监督，同一业务部门，不同业务部门相互监督。三是做好外部监督。在做好内部监督的同时，大力推行政务公开制，加大监督执法的透明度，公开执法程序。坚持内外结合的原则，对内加强制度建设，建立健全监督机制；对外强化社会监督。内外兼治，形成长效保障机制。四是建立执法卷宗内部审查纠错制度。主要是通过设置专门的监督机构，从实体和程序两个方面对执法程序、调查取证、案情的认定、法律法规条款的运用以及最终结果进行跟踪审查，避免出现执法过错。通过定期不定期开展对卷宗的内部检查和抽查，发现存在问题及时纠正，从而规范安全生产行政执法行为。
（四）严格公正执法。安全生产行政执法的根本目的在于服务于社会经济发展，执法与服务的关系是对立统一的。从宏观来看，执法必须服从和服务于经济建设这个大局。这就需要树立牢固的服务观念，具有较强的政治敏锐性，准确把握执法工作的大方向，在执法中服务，在服务中执法。从微观来看，依法进行的各种执法活动，无一不是服务。打击非法生产是执法，也是服务地方安全生产整体水平的提高；隐患排查，则是服务人民群众的根本利益，保一方平安。做好行政执法工作就是对经济发展和社会进步最有效地服务。所以在执法中要把握本质，讲究方法，做好宣传，取得共识，大胆依法文明执法。一是坚持严格执法，维护法律的严肃性。坚持原则，严格执法是我们的工作职责。特别是在当前企业主安全生产意识不强的情况下，追求最大效益是他们的最终目的，通过说教还不足以达到“纠违”的目的，就是要高举法律的利剑，通过“处罚”这一重要手段达到“纠违”的效果，这是对法律的维护，也是对人民的负责。因此，一定要牢记“赏罚者，不在于必重而在于必行”的古训，坚持依法行政，严格执法，借“处罚”之手段，达“纠违”之目的，掌握安全生产执法的主动权。二是坚持文明执法，树立良好的执法形象。纠正安全生产违法行为是行政执法的目的，从而实现安全生产，实施处罚只是手段，因此在坚持依法行政、严格执法的同时，还要坚持文明执法，树立良好的执法形象，这就要求执法人员要坚持“以人为本”的原则，端正执法的指导思想，树立正确的执法理念，不能一味地为了处罚而处罚，为了罚款而罚款，甚至是只处罚而不纠违，这样很容易与企业间造成矛盾和隔阂，使企业产生抵触情绪，也不利于纠违目的的实现。三是坚持公正执法。“公生明，廉生威”，执法人员如执法不公，就很容易出现不和谐的执法环境，这不仅有损于应急管理队伍的形象，也有损于法律的尊严。因此要以公平正义为执法准绳，正确处理“情与法”“权与法”“钱与法”的关系，做到执法公正、严格、文明、高效。在安全生产行政执法工作中，要自觉遵循文明执法的原则，对企业出现的安全生产违法行为，要坚持以礼待人，以理服人，以情感人，重感情教育，学会“说话”，以增进企业对安全生产的认识和同感，即使对违法违规企业进行处罚，也要使他心服口服，反之，以管理者自居，不讲究方法，不讲究策略，而是出言不逊，讽刺挖苦，甚至是恶语伤人，不一定能收到好的效果，有的甚至会产生逆反心理，“纠违”的目的也无法得到保证，这就要求执法人员必须做到准确使用文明礼貌用语，“以诚处事，以善待人”，最终通过文明管理达到纠违的目的。四是坚持灵活执法，增强服务意识。要牢固树立服务意识，坚持以服务企业为中心，从帮助指导企业抓安全生产基础工作入手，全面提高企业安全生产管理水平。安全生产执法的最终目的是杜绝安全生产的违法行为，杜绝生产安全事故的发生，最大限度地减少企业的经济损失，保障人民生命安全，认识一致了、关系处理好了，我们的各项工作也就做到位了，“处罚”就会得到企业的理解和认可，“纠违”的目的也能得到保证。
丁开美
编辑 吴敏昆 校审 邵艳彬 主编 钱丙申 |
